Fallet gällde huruvida ett upphandlingskontrakt som den upphandlande enheten hade konkurrensutsatt skulle betraktas som ett ramavtal enligt lagen, och om ja, hade den upphandlande enheten tillräckligt motiverat avtalsperioden, som eventuellt överskred fyra år. Den upphandlande enheten hade konkurrensutsatt upphandlingen av sjukhusgaser för sjukvårdsdistriktets bruk för en kontraktsperiod på tre år, varefter kontraktet kunde förlängas med en tvåårig optionsperiod.
Fallet gällde också det vinnande anbudets förenlighet med anbudsförfrågan i fråga om sjukhusgaserna, men detta sammandrag fokuserar endast på frågan om ramavtal.
Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) ansåg att det avtal mellan den upphandlande enheten och leverantörerna som ansågs vara ett ramavtal skulle betraktas som ett upphandlingskontrakt enligt 5 § 1 punkten i lagen om offentlig upphandling, och inte som ett ramavtal enligt 5 § 15 punkten.
På ärendet tillämpades 2007 års upphandlingslag. I fråga om definitionerna av ramavtal och upphandlingskontrakt avviker den lag som trätt i kraft i början av år 2017 inte från den föregående, så avgörandet är fortfarande av väsentlig betydelse. I den nya lagens bestämmelser om användningen av ramavtal har det dock gjorts andra preciseringar och ändringar.
Fallet gällde upphandling av medicinska och industriella gaser samt laboratoriegaser över EU:s tröskelvärde. Det upphandlande sjukvårdsdistriktet konkurrensutsatte sjukhusgaserna för sina verksamhetsställen genom öppet förfarande. Den upphandlande enheten delade in de gaser som var föremål för upphandlingen i sex kategorier, och anbudsgivarna hade möjlighet att ge anbud på gaser i en eller flera kategorier.
Föremålet för kontraktet var ett avtal om varuupphandling. Kontraktsperioden var 36 månader, och utöver det fanns det möjlighet till en optionsperiod på två år. I anbudsförfrågan nämndes att den upphandlande enheten ingår ett ramavtal om upphandlingen med den utvalda anbudsgivaren och att avtalets innehåll framgår av det avtalsutkast som utgjorde bilaga till anbudsförfrågan. Anbudsgivaren skulle med ett anbudsformulär godkänna avtalsutkastet som sådant och fick inte föreslå ändringar i utkastet i anbudet.
I anbudsförfrågan hade angetts att den angivna uppskattningen av upphandlingens omfattning eller inköpsmängderna inte var bindande för den upphandlande enheten, som inte heller hade förbundit sig att upphandla någon viss minimimängd. Beställningen och leveransen av gaserna skedde i praktiken antingen så att leverantören fyller containrarna på eget initiativ via ett automatiskt uppföljningssystem när en avtalad nivå underskrids, eller så att användarna vid behov gör påfyllnadsbeställningar direkt hos leverantören när gasmängden underskrider en viss nivå.
Den upphandlande enheten valde anbudsgivare A som leverantör för tre kategorier och anbudsgivare B likaså för tre kategorier.
Med upphandlingskontrakt avses enligt 5 § 1 punkten i upphandlingslagen från år 2007 ett skriftligt kontrakt som slutits mellan en eller flera upphandlande enheter och en eller flera leverantörer och som avser utförande av byggentreprenad, upphandling av varor eller utförande av tjänster mot ekonomisk ersättning.
Enligt 5 § 15 punkten i lagen avses med ramavtal ett avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande enheter och en eller flera leverantörer i syfte att fastställa villkoren för upphandlingskontrakt som ingås under en viss tidsperiod, såsom priser och planerade kvantiteter.
Motsvarande definitioner finns i 2017 års upphandlingslag.
Anbudsgivare B anförde besvär över upphandlingsbeslutet hos marknadsdomstolen och framhöll att upphandlingen utgående från upphandlingsannonsen och anbudsförfrågan skulle tolkas som ett ramavtal enligt upphandlingslagen, eftersom den upphandlande enheten inte hade förbundit sig till exakta inköpsmängder. Ändringssökanden framhöll också att avtalsperioden eventuellt var längre än vad som är tillåtet för ramavtal, och då borde den upphandlande enheten ha motiverat den exceptionellt långa avtalsperioden för ramavtalet.
Den upphandlande enheten konstaterade i sin tur att alla villkoren i avtalsförhållandet var fastställda. Upphandlingskontraktet var avsett att genomföras direkt i likhet med ett slutligt upphandlingskontrakt, och syftet var inte att ingå ytterligare upphandlingskontrakt. Enligt den upphandlande enheten innebar det faktum att enheten inte förband sig till vissa inköpsmängder inte att avtalet kunde betraktas som ett ramavtal enligt upphandlingslagen. Den upphandlande enheten betonade att produkterna levererades efter enhetens behov och att det inte hade någon betydelse i saken att avtalet innehöll villkor om eventuella förändringar i leveransadresserna eller den upphandlande enhetens verksamhet under avtalsperioden.
Marknadsdomstolen konstaterade för det första att det i upphandlingsannonsen eller anbudsförfrågan inte angavs att det skulle ha varit fråga om ett ramavtal. Domstolen ansåg att den upphandlande enhetens syfte hade varit att med de anbudsgivare som vunnit kontraktet ingå upphandlingskontrakt där villkoren hade avtalats enligt det avtalsutkast som utgjorde bilaga till anbudsförfrågan.
Utgående från upphandlingsdokumenten i sin helhet ansåg marknadsdomstolen att det i det föreliggande arrangemanget inte var fråga om ett ramavtal enligt upphandlingslagen.
Den ändringssökande anförde besvär över marknadsdomstolens beslut hos HFD.
Först och främst konstaterade HFD i fråga om marknadsdomstolens avgörande att upphandlingsförfarandets art ska bedömas utgående från den faktiska innebörden av arrangemanget i fråga. Det har ingen avgörande betydelse om den upphandlande enheten själv har bestämt att upphandlingen är ett ramavtal eller inte.
HFD ansåg dock att syftet med avtalsarrangemanget mellan den upphandlande enheten och leverantören enligt villkoren för anbudsförfarandet hade varit att avtala om arrangemangets centrala villkor på ett så bindande sätt att arrangemanget kunde genomföras under avtalsperioden i likhet med ett kontrakt. Priset hade fastställts i upphandlingsförfarandet på ett bindande sätt som fast pris för avtalsperioden. Endast den exakta mängden produkter som skulle upphandlas och ett antal punkter om beställningen och leveransen hade lämnats öppna.
HFD ansåg att ett sådant avtal som baserar sig på en beställning uppfyller definitionen av upphandlingskontrakt och att det alltså inte kunde anses vara fråga om ett ramavtal enligt upphandlingslagen med en avtalsperiod som inte hade motiverats på ett tillbörligt sätt.
Rättsfallet förtydligar något gränsdragningen mellan upphandlingskontrakt och ramavtal med en enda leverantör, men lämnar fortfarande utrymme för tolkning i den praktiska tillämpningen.
Det som är klart utgående från fallet är att det vid bedömningen av avtalets och upphandlingens art inte ska ges vikt enbart åt den definition eller benämning som den upphandlande enheten gett i sammanhanget. Gränsdragningen mellan ramavtal och upphandlingskontrakt bör alltså betraktas utgående från arrangemangets faktiska innebörd. Detta gäller också när man bedömer ett upphandlingsförfarandes art i allmänhet.
HFD betonar i sitt avgörande att ett ramavtal per definition avser ett kontrakt som sluts i syfte att fastställa villkoren för upphandlingskontrakt som ingås under en viss tidsperiod. I rättsfallet ansåg HFD att det avtal som parterna ingått redan i sig var bindande och förpliktande för båda parterna, och därför var det inte fråga om ett ramavtal enligt upphandlingslagen. Vid tolkningen av skillnaden mellan upphandlingskontrakt och ramavtal gavs alltså i detta fall vikt åt hur bindande avtalet var.
Också i rättslitteraturen har det gjorts motsvarande tolkningar. Bland annat Arrowsmith har framfört att avtal som är bindande för bägge parter redan från början och under hela avtalsperioden inte ska betraktas som ramavtal. På basis av sådana avtal ingås inga nya avtal. Arrowsmith framhåller att bindande verkan inte nödvändigtvis förutsätter att alla kommande upphandlingar specificeras noggrant, utan det kan vara tillräckligt att skyldigheten uppstår samtidigt med den upphandlande enhetens behov. Sådana bindande avtal orsakar inte någon större skada för konkurrensen än andra upphandlingskontrakt. I fråga om ramavtal har uttryckligen avsaknaden av bindande verkan hos systemet setts som ett problem vars verkningar man har försökt att minimera genom bestämmelser om längsta varaktighet. Å andra sidan bör det noteras att också ett bindande avtal kan betraktas som ett ramavtal, om genomförandet av upphandlingen därutöver kräver en separat beställing eller ett separat upphandlingskontrakt för att leverantören ska kunna leverera den upphandlande enhetens beställning. [Källa: Arrowsmith, Sue: The Law of Public and Utilities Procurement. Regulation in the EU and UK. Volume 1. Third edition. Sweet & Maxwell 2014, s. 1114.]
En intressant fråga blir hur många öppna villkor man kan lämna i ett upphandlingskontrakt för att kontraktet fortfarande kan anses vara till den grad bindande att det inte är fråga om ett ramavtal. I det föreliggande rättsfallet saknade det betydelse att den exakta mängden produkter som skulle upphandlas hade lämnats ospecificerad och att även punkter om beställningen och leveransen hade lämnats öppna. I upphandlingen i fråga förband sig den upphandlande enheten inte till exakta beställningsmängder, eftersom mängderna berodde på förbrukningen; när gasen höll på att ta slut, var leverantören skyldig att leverera mer gas enligt avtalet under avtalsperioden.
För rättsfallet kan det också anses ha betydelse att anbudsgivaren skulle godkänna avtalsutkastet som sådant och fick inte göra andra än tekniska eller andra mindre preciseringar i det. Vid ramavtal med en enda leverantör har det däremot ansetts tillåtet för den upphandlande enheten att be leverantören precisera sitt anbud. En sådan preciseringsmöjlighet kunde anses vara en väsentlig faktor i ett ramavtal.
När man bedömer ett avtals bindande verkan kommer det sannolikt att fortsättningsvis förekomma utrymme för tolkning kring hurdana beställningar som ska bedömas anknyta endast till det egentliga upphandlingskontraktet och hurdana beställningar som i sin tur ska bedömas utgöra en upphandling som omfattas av ett ramavtal. Redan i förarbetena till 2007 års upphandlingslag (RP 50/2006 rd) identifierades denna fråga genom konstaterandet att förfarandet vid ett ramavtal med en enda leverantör i praktiken inte avviker från upphandlingskontrakt där man har kommit överens om att leveranserna sker i enlighet med på förhand överenskomna villkor utifrån beställningen. I regeringens proposition om 2017 års upphandlingslag (RP 108/2016 rd) konstateras i fråga om ramavtal med en enda leverantör att i praktiken sker upphandlingen vanligtvis genom beställningar eller upphandlingskontrakt där ramavtalets villkor iakttas. I fråga om sådana ramavtal kan man enligt förarbetena göra endast små ändringar i leveransvillkoren, och utöver det bör man åtminstone ange en uppskattning av den mängd som ska upphandlas. Ramavtal med en enda leverantör motsvarar alltså som situation fortfarande enligt 2017 års upphandlingslag i mycket stor utsträckning genomförandet av ett normalt upphandlingskontrakt enligt beställning.
Frågor kring tillämpningen av upphandlingslagen och förfaranden vid offentlig upphandling
Vi betjänar upphandlande enhet i ärenden som gäller offentlig upphandling, speciellt rådgivning om lagstiftningen. Vi rekommenderar att du i första hand använder vår serviceadress.