Social- och hälsovårdstjänsterna är utpräglat kundorienterade tjänster, som styrs av individuella behov. Upphandlingslagen har en egen paragraf om social- och hälsovårdstjänster som beskriver upphandlingsmålen och behovet att beakta dem som använder tjänsterna. Bestämmelsen kompletterar de allmänna målen som nämns i 2 § i lagen och preciserar dem särskilt med tanke på särdragen i social- och hälsovårdstjänsterna.
Vid konkurrensutsättning av upphandling av tjänster enligt bilaga E, dvs. upphandling av social- och hälsovårdstjänster samt andra särskilda tjänsteupphandlingar, ska den lagstiftning som gäller sådana tjänster beaktas.
Trots att upphandlingslagstiftningen endast gäller upphandlingsförfarande, är de upphandlande enheterna bundna också av speciallagstiftningen om tjänsternas innehåll som ska beaktas exempelvis när föremålet för upphandlingen bestäms. Vid upphandling får den upphandlande enheten därmed inte låta bli att uppmärksamma de innehållsmässiga förpliktelser som följer av annan lagstiftning.
Kvaliteten på social- och hälsovårdstjänsterna och klientens rättigheter tryggas utom i bestämmelserna i grundlagen också i lagen om klientens ställning och rättigheter inom socialvården (812/2000) samt, när det gäller tjänsternas innehåll, i socialvårdslagen och hälso- och sjukvårdslagen.
Lagarna kompletteras av speciallagstiftning som t.ex.
Enligt den ovan nämnda allmänna lagstiftningen och speciallagstiftningen om socialvård ska användarnas specialbehov beaktas och användarna höras. Detta ska beaktas särskilt vid upphandling av individuella, långvariga och regelbundna vård- och socialtjänster för användarna.
Skyldigheterna gäller bedömning av servicebehovet, planering av tjänsterna, beslutsfattande och faktisk organisering av tjänsterna, dvs. genomförande.
En kommunal upphandlande enhet kan vid hörandet och utredningen av de särskilda behoven utnyttja exempelvis äldrerådet eller rådet för personer med funktionsnedsättning, om den tjänst som ska konkurrensutsättas i första hand gäller personer som råden företräder. Rådet i fråga kunde till exempel när upphandlingen planeras ta ställning till vad som är väsentligt i den tjänst som klienterna får tillgång till och vilka aspekter som bör beaktas i konkurrensutsättningen.
Upphandlingslagen ställer också innehållsmässiga krav på konkurrensutsättning av upphandling av social- och hälsovårdstjänster.
I upphandlingslagen sägs att vid upphandling av social- och hälsovårdstjänster som gäller långvariga vård- och klientförhållanden ska den upphandlande enheten bestämma kontraktens längd och de andra kontraktsvillkoren så att kontrakten inte har oskäliga eller oändamålsenliga följder för dem som använder tjänsterna.
Skyldigheterna i fråga bygger på att social- och hälsovårdstjänsterna är tjänster som produceras uttryckligen för dem som använder dem. Vissa tjänster kan vara av sådan karaktär att de tillsammans innebär ett långvarigt vård- eller omsorgsförhållande för klienten.
Sådana långvariga tjänster är till exempel
Upphandlingslagstiftningen uppställer inte i regel några begränsningar i fråga om upphandlingskontraktens längd, i de flesta fall är det möjligt att ingå kontrakt som gäller tills vidare. Man kan till och med tolka bestämmelsen så att skyldigheten att beakta kontraktets längd rent av kräver att kontrakten ingås tills vidare eller åtminstone för en tillräckligt lång tid.
I fråga om kontrakt som gäller tills vidare ska man särskilt beakta kontraktsvillkoren och på vilka villkor kontraktet kan ändras under giltighetstiden. Det är till exempel viktigt att bestämma på vilka grunder priserna får ändras.
För att försöka förebygga förseelser under kontraktsperioden och eventuell uppsägning eller upphävning av kontraktet kan man ställa kvalitativa krav på anbudsgivarens lämplighet, krav som syftar till att säkerställa att leverantören sköter verksamheten på ett riktigt sätt.
Enligt upphandlingslagen ska vidare följande faktorer beaktas vid upphandling av social- och hälsovårdstjänster:
I förarbetena till lagen förklaras inte närmare vad dessa skyldigheter innebär i praktiken och hur särdragen bör beaktas. Nedan presenteras några synpunkter på innebörden:
Inom social- och hälsovården hör kvalitet ofta ihop med klientens upplevelse och därför är det viktigt att noga bestämma kvalitetskriterierna i anbudsförfrågan. Det finns anledning att beakta kvalitetsrelaterade omständigheter också ur andra perspektiv än enbart jämförelseperspektiv: kvalitet kan beaktas också till exempel genom villkor för anbudsgivarnas lämplighet, minimikrav på upphandlingsobjektet och kvalitetsvillkor i kontraktet.
Kvalitet bör definieras olika för olika tjänster. Samma kriterier garanterar inte kvalitet hos alla tjänster.
Genom kontraktshantering kan man säkerställa att villkoren iakttas under kontraktsperioden.
Med kontinuitet avses exempelvis att den som producerar tjänsten för klienten, den som sköter klienten eller arbetsformen inte byts ut. Kontinuitet kan också betyda att inga andra stora förändringar sker i vården eller vårdförhållandet.
För tjänster där det är viktigt med kontinuitet kan man med serviceproducenten ingå ett upphandlingskontrakt som gäller tills vidare på samma sätt som i fråga om långvariga tjänster.
Men kontinuitet är inte nödvändigt för alla klienter. Klienten kan uppleva att en förändring är uppiggande och leder till önskad bättring.
I åtkomlighet poängteras att en tjänst ska fungera särskilt för personer med rörelse- och funktionsnedsättning. Åtkomlighet innebär också att olika slags människor ska ha tillgång till den fysiska miljön, tjänsten eller utbudet. Åtkomlighet är ett delområde av tillgänglighet.
Speciallagstiftningen ålägger den upphandlande enheten att i upphandlingsförfarandet beakta åtkomlighet och tillgänglighet exempelvis i byggandet. I allmänhet ingår tillgänglighetskrav i minimikraven på upphandlingen. Åtkomlighet och tillgänglighet har inte enbart att göra med fysiska byggnader: exempelvis lagen om tillhandahållande av digitala tjänster ålägger myndigheterna att se till att deras webbsidor är tillgängliga.
Den upphandlande enheten bör överväga vad som är ett rimligt pris för en tjänst, särskilt gäller det sådana tjänster som klienterna använder flitigt och som de själva betalar en del av. Det kan till exempel vara upphandlingar inom kosthåll där klienten betalar en del av måltiden.
Eftersom de minimikrav och andra krav som ställs på upphandlingen ofta höjer priset på tjänsten i fråga, bör den upphandlande enheten bedöma kraven och särskilt hur dessa påverkar det pris som klienten ska betala.
Ett sätt att dämpa kostnaderna är omvänd konkurrensutsättning där anbudsgivarna konkurrerar endast utifrån kvalitetskriterier. Det svåra i sammanhanget är att ställa rätt prisnivå.
Tillgång till tjänster avser till exempel hur lätt eller svårt det är för klienter att nå tjänsterna de behöver. Vid offentlig upphandling anses krav på geografisk placering i regel vara diskriminerande, men i nationell rättspraxis har man ansett att sådana krav kan vara motiverade för social- och hälsovårdstjänster. Det väsentliga när det gäller krav på geografisk placering är huruvida kravet kan motiveras i upphandlingen i fråga. Marknadsdomstolen har bedömt tjänsternas geografiska placering bland annat i fallen MD 110/09, MD 520-523/12, MD 314/11 och MD 176/15.
Tjänsternas omfattning kan avse till exempel hur ett konkurrensutsatt kontrakt passar ihop med tilläggsupphandlingar eller ändrade krav hos klienten.
Den upphandlande enheten bör helst redan vid konkurrensutsättningen förutse vilka förändringar som kan ske under kontraktsperioden. I kontraktet kan man exempelvis ta med villkor som bemöter små förändringar i förhållandet till en enskild klient när klientens behov ändras. Också arrangemang vid eventuella undantagssituationer kan gärna skrivas in i kontraktet. Ändring av upphandlingskontraktet begränsas givetvis av de regler som gäller väsentliga ändringar av kontraktet.
När upphandlingen planeras och bereds är det viktigt att identifiera de olika användarkategorierna. Då kan man exempelvis höra klientsammanslutningar samt ta vara på erfarenheterna av tidigare kontraktsperioder och organisationens egen yrkeskompetens.
Vid marknadskartläggningen kan man höra sig för hos potentiella leverantörer om de förmår tillhandahålla tjänster som motsvarar en viss klientgrupps särskilda behov.
I den egentliga konkurrensutsättningsprocessen kan de olika användarkategoriernas behov tillgodoses exempelvis genom att man ställer sådana lämplighetskrav på anbudsgivarna som förutsätter tidigare erfarenhet av klientgruppen i fråga samt en viss kompetens hos personalen.
Utöver användarkategorierna bör upphandlingskontraktet också kunna omfatta användarnas individuella behov och önskemål. Termen användarnas deltagande och ökade möjligheter till påverkan i upphandlingslagen kan anses betyda samma sak som klientens intresse i exempelvis 4 § i socialvårdslagen (1301/14). Deltagande och ökade möjligheter till påverkan hör också ihop med hörande i annan lagstiftning.
Upphandlingskontraktet bör därför särskilt beakta hur klienten ska bemötas som användare av tjänsten och som individ. Exempelvis kan leverantören avkrävas olika alternativ av vilka klienten får välja den tjänst som passar honom eller henne bäst. Vid upphandling av ramavtalstyp kan klientens slutliga samlade tjänster och leverantören väljas bland utsedda leverantörer utgående från klientens eget önskemål.
Om klienten inte själv kan fatta beslut som gäller honom eller henne, kan den upphandlande enheten överväga huruvida den ska kontakta klientens anhöriga eller förmyndare för att få reda på klientens vilja. Klienten bör ändå vara i en jämbördig ställning med klienter som kan uttrycka sin vilja.
Också under den egentliga kontraktsperioden bör klienten eller den som använder tjänsten ha möjlighet att uttrycka sin åsikt om tjänsten och kvaliteten på den (kundtillfredsställelse) och om innehållet i och utvecklingen av tjänsten (inflytande). I ett gott upphandlingskontrakt beaktas detta på ett riktigt sätt.
Innovationer kan anses ha en avgörande betydelse för social- och hälsovårdstjänsterna som ofta har höga kostnader och är viktiga för klienten. Innovationsaspekten kan avse exempelvis på vilket sätt ett upphandlingsförfarande kan leda till en innovation.
Uppkomsten av innovationer kan främjas exempelvis genom att det i kontraktet skrivs in mallar för bonus och sanktioner eller andra mallar för resultatrelaterad upphandling. Innovationer under pågående kontrakt kan främjas exempelvis genom flexiblare angivna kontraktsvillkor som gör det möjligt att byta tjänstekoncept i enlighet med innovationen. Villkoren i fråga ska vara kända redan när upphandlingen konkurrensutsätts.
(Webbsidan är utarbetad utifrån Pekkala, Pohjola, Huikko, Ukkola: Hankintojen kilpailuttaminen, Tietosanoma 2017.)
En kommunal upphandlande enhet kan vid hörandet och utredningen av de särskilda behoven utnyttja exempelvis äldrerådet eller rådet för personer med funktionsnedsättning, om den tjänst som ska konkurrensutsättas i första hand gäller personer som råden företräder. Rådet i fråga kunde till exempel när upphandlingen planeras ta ställning till vilka aspekter som bör beaktas i konkurrensutsättningen.
Samråden har lett till konkreta förbättringar till exempel i boendeserviceenheter: man har börjat ordna middagar med feststämning och andra gemensamma evenemang som piggar upp i vardagen. Boendeserviceenheter har också öppnat lokaler för pensionärer som bor självständigt.
Frågor kring tillämpningen av upphandlingslagen och förfaranden vid offentlig upphandling
Vi betjänar upphandlande enhet i ärenden som gäller offentlig upphandling, speciellt rådgivning om lagstiftningen. Vi rekommenderar att du i första hand använder vår serviceadress.